تحليل هفته نامه اکونوميست: سازمان ملل و حاكميت قانون بين‌‏الملل در وضعيتي بحراني قرار دارند، ايلنا

تهران- خبرگزاري كار ايران

سازمان ملل و حاكميت قانون بين‌‏الملل در وضعيتي بحراني قرار دارند. سازمان ملل سازماني كهنه و ناكارآمد و اولين گام در اصلاح ساختار اين سازمان اصلاح شوراي امنيت است.

به گزارش سرويس بين‌‏الملل ايلنا, ارتباط سازمان ملل با برقراري حاكميت قانون به طرزي بي‌‏سابقه مورد ترديد قرار گرفته است. انتقادات از سازمان ملل پس از آغاز حمله آمريكا و متحدانش به عراق، به قدري افزايش يافت كه اكنون بسياري، اين سوال را مطرح مي‌‏كنند كه چه لزومي دارد سازماني چنين ناكارآمد و ناسازگار با شرايط زمانه هم چنان به حيات خود ادامه دهد.
"كوفي عنان"، دبيركل سازمان ملل، درگزارش سالانه خود به مجمع عمومي اين سازمان گفت: تاكنون هيچ‌‏گاه چنين انتقاداتي از سازمان ملل نشده بود. اكنون بر سر يك دو راهي قرار داريم و اهميت اين لحظه كمتر از اهميت زمان تاسيس سازمان ملل در سال 1945 نيست.
قرار است در اول ماه دسامبر هياتي بلندپايه متشكل از كارشناسان امنيتي سازمان ملل گزارشي درخصوص خطراتي كه جهان را تهديد مي‌‏كند، به دبير كل سازمان ملل ارائه دهد.
اين گزارش مي‌‏تواند نقشي تعيين كننده در تعيين سرنوشت اين سازمان داشته باشد.
سازمان ملل براي نجات نسل‌‏هاي آينده از مصيبت جنگ تاسيس شد. اما اين سازمان تاكنون نتوانسته در دستيابي به اين هدف چندان موفقيت آميز عمل كند. در فاصله زماني بين سال‌‏هاي 1945 تا 1989 كشورهاي مختلف حدود 680 جنگ عليه يكديگر به راه انداختند.
علاوه بر اين در اين فاصله زماني, صدها جنگ داخلي نيز درون كشورهاي مختلف درگرفته است.
"گارس ايوانز"، وزير امورخارجه سابق استراليا و مدير گروه بحران سازمان ملل، كه يكي از اعضاي اين هيات كارشناسي سازمان ملل نيز است, گفت: هيچ قانون خاصي بر نحوه استفاده كشورهاي مختلف از نيروي نظامي نظارت ندارد. كشورها زماني كه نيازي به جنگ نيست، دست به اسلحه مي‌‏برند و زماني كه ضرورت جنگ احساس مي‌‏شود، از شركت در جنگ امتناع مي‌‏كنند. اكنون شاهد اطمينان نداشتن كشورهاي مختلف به واقعيت و اهميت نظم جهاني هستيم.
رياست اين هيات را كه توسط "كوفي عنان" در سال گذشته تشكيل شد, "آناند پانيا راچونا"، نخست وزير سابق تايلند، برعهده دارد.
از ديگر اعضاي اين هيات 16 نفره مي‌‏توان از "برنت اسكاوكرافت"، مشاور امنيتي "جورج بوش" پدر, "يوگني پريماكوف"، نخست وزير سابق روسيه, "ژيان ژي چن"، وزير امورخارجه و معاون سابق رئيس جمهور چين," گروهارلم برانتلند"، نخست وزير سابق نروژ و رئيس سابق سازمان بهداشت جهاني, "ديويد هني"، نماينده سابق انگليس در سازمان ملل," ساتيش نامبيار"، ژنرال سابق ارتش هند، و "عمرو موسي"، دبير كل اتحاديه عرب، نام برد. ميانگين سني اعضاي اين هيات كه بيشتر سياستمداران بازنشسته هستند, 70 سال است.
يكي از نمايندگان حاضر در سازمان ملل در اعتراض به تصميم "كوفي عنان" براي انتخاب چنين افرادي براي عضويت در اين هيات, آنان را اجسادي خواند كه قصد اصلاح جسد سازمان ملل را دارند. اما "عنان" با انتخاب چنين افرادي هدفي را دنبال مي‌‏كرده است.
وي افرادي را براي اين منظور انتخاب كرده است كه تاثير چنداني از رقابت‌‏هاي ملي نپذيرفته و گزارشي ارائه دهند كه كمترين تاثير ممكن را از مسايل جاري در عرصه‌‏هاي بين‌‏المللي بپذيرد.
"جورج بوش"، رئيس جمهور آمريكا، به سازمان ملل هشدار داده است, چيزي نمانده اين سازمان به عنوان يك سازمان ناكارآمد به تاريخ بپيوندد. اما اعضاي اين هيات هيچ كدام چنين عقايدي ندارند.
از زمان تاسيس سازمان ملل همواره زمزمه‌‏هايي درخصوص ضرورت ايجاد اصلاحاتي در اين سازمان به گوش مي‌‏رسيده است. اما به رغم وقوع ناآرامي‌‏هاي گسترده در عرصه بين‌‏الملل اين سازمان تعيير چنداني نكرده است.
اكنون بسياري به اين مساله مي‌‏انديشند كه آيا اين سازمان كهنه و ناكارآمد, ظرفيت تغيير پذيري دارد يا خير.
جنگ عراق به عنوان يك عامل تسريع كننده عمل كرده و تمامي ناكارآمدي‌‏هاي اين سازمان را به يكباره درمعرض ديد عموم قرار داده‌‏است.
شوراي امنيت سازمان ملل در طول سال‌‏ها، چندين قطعنامه عليه "صدام حسين"، رئيس جمهور مخلوع عراق, صادر كرد, اما هيچ‌‏كدام از اين قطعنامه‌‏ها اجرا نشد.
وقتي آمريكا از شوراي امنيت خواست، اجازه حمله به عراق را صادر كند, اين شورا از صدور چنين مجوزي خودداري كرده، در نتيجه آمريكا به تنهايي و با ائتلافي از يارانش اقدام به چنين حمله‌‏اي كرد.
"كوفي عنان" اين اقدام آمريكا را از آن جايي كه برخلاف منشور سازمان ملل انجام گرفته، غير قانوني خواند. بيشترحقوق‌‏دانان جهان با اين نظر "عنان" موافقند. اما آمريكا و متحد اصلي آن انگليس, نظري برخلاف نظر "عنان" دارند. صرف نظر از قانوني يا غيرقانوني بودن اين اقدام آمريكا و انگليس، حمله اين دو كشور به عراق نشان دهنده حقيقتي است و آن اين است كه برخي كشورها با اعمال خودسرانه و با توسل به قانون, مشروعيت سازمان ملل را زير سوال مي‌‏برند.
"عنان" سال گذشته خطاب به مجمع عمومي سازمان ملل در اظهار نظر در اين خصوص گفت: چنين اقداماتي مي‌‏تواند سرآغاز يك جانبه‌‏گرايي و استفاده غير قانوني از زور بدون دليل موجه باشد. پس بايد چه كرد؟
ديگر در رويارويي با تروريسم بين‌‏الملل كه حتي به سلاح‌‏هاي كشتار جمعي نيز دسترسي دارند، نمي‌‏توان خويشتنداري، صبر و شكيبايي نشان داد. سازمان ملل بايد نشان دهد كه با قاطعيت و از طريق اجماع جهاني به اين مساله خواهدپرداخت و اين خود بزرگترين چالشي است كه فراروي سازمان ملل قرار دارد.رسيدگي به اين مساله يكي از مهم‌‏ترين دلايلي است كه "عنان" اين هيات را تشكيل داده است. قرار است اين هيات پس از بررسي‌‏هاي لازم مجموعه جديدي از قوانين را ارائه دهد كه مشخص كند چه زماني سازمان ملل بايد در حل بحران‌‏هاي بين‌‏المللي به زور متوسل شود.
پس از حمله آمريكا به عراق، برخي مفسرين و تحليل‌‏گران مسايل سياسي خصوصا آمريكاييان مدعي شدند, سازمان ملل ديگر هيچ‌‏گونه قدرتي ندارد و ديگر هيچ‌‏كدام از مقررات و قوانين اين سازمان بر عرصه بين‌‏الملل حاكم نخواهد بود.
"گارس ايوانز"، يكي از اعضاي هيات كارشناس سازمان ملل، چنين ادعاهايي را كاملا بي‌‏اساس خوانده و در پاسخ به آن‌‏ها گفت: ماده 51 منشور سازمان ملل و مفاد فصل 7 اين منشور، به خوبي مشخص كرده كه سازمان ملل درچه مواقعي و تا چه حد مي‌‏تواند به زور متوسل شود و اگر اين موارد به خوبي تبيين شود، مي‌‏توان در برخورد با كليه تهديدهاي امنيتي به آن‌‏ها متوسل شد.
اما آن‌‏چه كه براي دستيابي به چنين هدفي ضروري به نظر مي‌‏رسد, به حداكثر رساندن امكان اجماع درميان اعضاي مختلف سازمان ملل، براي استفاده از زور درحل برخي بحران‌‏هاي امنيتي جهان، است.
بدين منظور اين هيات پنج اصل اساسي را براي توسل به زور چه در دفاع از خود، چه در درگيري‌‏هاي نظامي خارجي و چه در بحران‌‏هاي داخلي كه نقض آشكار حقوق بشر را به همراه دارد, تدوين كرده است.
اين اصول عبارتند از: جدي بودن خطر (آيا چنين خطري آن قدر جدي هست كه براي برخورد با آن بتوان متوسل به زور شد), هدف مناسب (نيت اصلي متوقف كردن يا منحرف ساختن خطر است), آخرين چاره( آيا ساير راه‌‏ها براي برطرف كردن اين خطر مورد استفاده قرار گرفته‌‏اند؟), ابزار متناسب(ميزان, مدت و شدت عمليات نظامي بايد حتي‌‏المقدور محدود باشد) و موازنه پيامدها( بايد احتمال موفقيت چنين عملياتي زياد باشد) استفاده از زور در مواردي كه اوضاع را وخيم‌‏تر مي‌‏كند توجيه پذير نيست.
طبق منشور سازمان ملل تنها دردو صورت مي‌‏توان به زور توسل شد. نخست طبق ماده 51 اين منشور و در دفاع از خود, دوم طبق فصل هفت اين منشور و با تاييد شوراي امنيت و درصورت به خطر افتادن صلح جهاني, ساير قوانين بين‌‏المللي نيز به كشورها اجازه مي‌‏دهند در صورتي كه خطر قريب‌‏الوقوعي آن‌‏ها را تهديد مي‌‏كند, در دفاع از خود متوسل به زور شوند.
اما درجهاني كه سلاح‌‏هاي كشتار جمعي در آن به وفور يافت مي‌‏شود و تنها با فشار دكمه يك سلاح اتمي مي‌‏توان كشوري را نابود كرد, به نظر غيرمنطقي مي‌‏رسد كه تا زماني كه حمله‌‏اي قريب‌‏الوقوع باشد، براي دفاع صبركرد. تا آن زمان ديگر كار از كار گذشته است.
اين هيات ضمن اين كه مخالف گسترش دامنه دفاع از خود( موضوع ماده 51 منشور سازمان ملل) است, از شوراي امنيت خواسته، در صدور مجوز براي استفاده از عمليات نظامي در برخورد با برخي تهديدهاي غريب قريب‌‏الوقوع هم‌‏چون برخورد با گروه‌‏هاي تروريستي كه در آستانه دستيابي به سلاح‌‏هاي كشتار جمعي هستند, سرعت عمل بيشتري نشان دهد. اين همان چيزي است كه "كوفي عنان" پيش از اين از شوراي امنيت درخواست كرده بود.
چنان‌‏چه شوراي امنيت تشخيص دهد، يك درگيري داخلي ممكن است تبديل به خطري براي صلح جهاني شود, باز هم مي‌‏تواند اقدام به صدور مجوز براي برطرف كردن چنين تهديدي كند.( نظير آن‌‏چه كه در اوايل دهه 1990 در "سومالي" و "بوسني" اتفاق افتاد)
اما اغلب اوقات شوراي امنيت در اتخاذ چنين تصميمي بسيار كند عمل مي‌‏كند. گواه اين مساله هم كشتار در منطقه "دارفور" واقع در غرب سودان در 20 ماه گذشته است.
سه سال پيش كميته‌‏اي به رهبري "گارس ايوانز" كه به دستور "عنان" مسئول رسيدگي به حاكميت كشورها و حقوق افراد شده بود, پس از بررسي‌‏هاي لازم در اين خصوص چنين نتيجه‌‏گيري كرد: هنگامي كه حكومت كشوري از حمايت از حقوق شهروندان خود امتناع مي‌‏كند, سازمان ملل نه تنها حق دارد؛ بلكه مسئول است، درحمايت از مردم آن كشور وارد عمل شود.
اعضاي اين هيات پيروزي خود را در ايجاد اتفاق نظر ميان اعضاي سازمان ملل، درخصوص تعريف پديده تروريسم يكي از موفقيت‌‏هاي اصلي خود مي‌‏دانند. تاكنون تلاش براي دستيابي به تعريفي كلي درخصوص تروريسم، با مخالفت‌‏هاي سازمان كنفرانس اسلامي و 56 كشور عضو اين سازمان ناموفق مانده است. سازمان كنفرانس اسلامي معتقد است، مبارزه مسلحانه براي رسيدن به آزادي و استقلال در مقوله تروريسم قرار نمي‌‏گيرد. اما اكنون "عمرو موسي"، تنها عضو عرب هيات كارشناس سازمان ملل، نيز پذيرفته است كه هرگونه خشونتي عليه غيرنظاميان كه انگيزه‌‏اي سياسي داشته باشد, مصداق تروريسم است و بايد محكوم شود.
اعضاي اين هيات در تلاش براي جلب نظر مساعد "عمرو وموسي" توافق كردند كه از همه كشورها، خصوصا كشورهايي كه خاك كشورهاي ديگر را به اشغال خود درآورده‌‏اند, بخواهند به تعهدات خود در قبال قوانين بين‌‏المللي پايبند باشند. اين امر موضع گيري‌‏ در قبال عملكرد اسرائيل در فلسطين و نيز عملكرد آمريكا در عراق خواهد بود. اما چنان‌‏چه سازمان ملل قصد دارد، اقتدار خود را براي مبارزه با تروريسم بين الملل بازيابد, شوراي امنيت بايد مشروعيت بيشتري داشته باشد.
شوراي امنيت پس از جنگ دوم جهاني تشكيل شد. اين شورا داراي 11 عضو بود كه پنج دائمي آن داراي حق وتو بودند. 6 عضو ديگر كه بعدا تعداد آن‌‏ها به 10 عضو افزايش يافت, اعضاي غيردائمي اين سازمان بودندكه به مدت دو سال و براساس تقسيم بندي‌‏هاي جغرافيايي انتخاب مي‌‏شدند. اين اعضا تنها يك دوره مي‌‏توانستند، به عنوان عضو غيردائمي شوراي امنيت انتخاب شوند. شورايي كه با مقتضيات زمانه سازگاري ندارد.
شوراي امنيت سازمان ملل كه تحت سلطه كشورهاي ثروتمند سفيد پوست قرار دارد, مدت‌‏هاست به عنوان يك سازمان غيردموكراتيك و خارج از واقعيت‌‏هاي ژئوپلتيك جهان امروز تلقي مي‌‏شود. به عنوان مثال چرا بايد انگليس با جمعيتي حدود 60 ميليون نفر عضو دائمي اين شورا باشد, اما هند با جمعيتي افزون بر يك ميليارد نفر عضو اين شورا نباشد؟ يا چرا روسيه با توليد ناخالص داخلي برابر بلژيك، عضو اين شورا باشد, اما ژاپن، دومين قدرت اقتصادي جهان، هيچ سهمي در اين كشور نداشته باشد؟ يا چرا قاره آفريقا، آمريكاي لاتين و يا كشورهاي مسلمان نبايد حتي يك نماينده در اين شورا داشته باشند؟

اين هيات در تابستان گذشته براي حل اين مشكل، طرح جديدي را براي اصلاح ساختار شوراي امنيت ارائه كرده است. طبق اين طرح تعداد اعضاي شوراي امنيت بايد از 15 عضو به 24 عضو برسد. از اين تعداد پنج عضو آن اعضاي دائمي فعلي شورا هستند. طبق اين طرح هفت يا هشت عضو شبه دائمي به اعضاي شوراي امنيت اضافه مي‌‏شوند كه اين اعضا براساس تقسيم بندي‌‏هاي جغرافيايي و براي دوره‌‏اي چهار ساله به عضويت شورا درمي‌‏آيند.
اين اعضا مي‌‏توانند پس از اتمام دوره خود، مجددا به عضويت اين شورا درآيند. براساس اين طرح 11 يا 12 عضو ديگر نيز به عنوان اعضاي دوره‌‏اي شورا و براساس تقسيم بندي‌‏هاي جغرافيايي براي دوره‌‏اي دو ساله به عضويت شورا درخواهند آمد.
عضويت اين اعضا تنها براي يك دوره است و مجددا نمي‌‏توانند به عضويت شوراي امنيت درآيند. براساس اين طرح تنها پنج عضو دائمي شورا حق وتو خواهند داشت.
پس از انتشار اين طرح چهار كشور آلمان، ژاپن، هند و برزيل كه بسيار اميدوارند به عضويت دائم شوراي امنيت درآيند, متفقا با اين طرح مخالفت كردند. اين كشورها مصمم هستند كه به عنوان اعضاي درجه دو وارد شوراي امنيت نشوند. آنان معتقدند كه منشور سازمان ملل دو شرط را براي عضويت در شوراي امنيت مدنظر قرار داده است:1- كمك به فعاليت‌‏هاي سازمان ملل- ژاپن و آلمان دومين و سومين كشوري هستند كه بيشترين كمك‌‏ها را در سطح جهان در اختيار سازمان ملل قرار مي‌‏دهند-2- توزيع عادلانه جغرافيايي.
طبيعتا هركدام از اين كشورها داراي مخالفان خاص خود براي پيوستن به شوراي امنيت هستند. پاكستان مخالف پيوستن هند به شوراي امنيت است. چين مخالف عضويت دائمي ژاپن در اين شوراست. همسايگان برزيل چندان مايل نيستند اين كشور را در شوراي امنيت ببينند و بالاخره ايتاليا كه همواره نگران عقب افتادن از سه قدرت اول اروپا، انگليس، آلمان و فرانسه است, مخالف پيوستن آلمان به شوراي امنيت است. مقامات دولت آمريكا در واكنش به طرح افزايش تعداد اعضاي شوراي امنيت گفته‌‏اند, آنان تنها موافق عضويت دائم اين كشور كه آن هم احتمالا ژاپن است, در شوراي امنيت بوده و شمار كل اعضاي اين شورا نيز نبايد از 20 عضو بيشتر باشد.
شوراي امنيت حتي در كمك به بازسازي به كشورهاي جنگ زده نيز ناكارآمد بوده است.
در حال حاضر حدود 40 درصد از كشورهايي كه جنگ را پشت سر گذاشته‌‏اند, قادر به برقراري امنيت، برگزاري انتخابات, آموزش, قضاوت جديد و .... نيستند. اين هيات معتقد است يا از طريق تشكيل مركزي جديد در دبيرخانه سازمان ملل يا مستقيما از طريق شوراي امنيت و به كمك سازمان‌‏هايي هم‌‏چون بانك جهاني صندوق بين‌‏المللي پول و نيز سازمان‌‏هاي منطقه‌‏اي بايد به حل مشكلات اين كشورها كمك كرد. اما اين پيشنهاد نيز مانند ساير پيشنهادهاي هيات پيش از به تصويب رسيدن بايد از سد موانع زيادي بگذرد.
مخالفت آمريكا:
آمريكا نقش مهمي درتغيير ساختار سازمان ملل و شوراي امنيت ايفا مي‌‏كند. آيا "جورج بوش" واقعا به دنبال قدرت گرفتن و كارآمدتر شدن سازمان ملل است؟
برخي از اعضاي دولت "بوش"، از سازمان‌‏هاي بين المللي كه تلاش مي‌‏كنند آزادي عمل آمريكا را محدود كنند, بيزارند. نئومحافظه كاران آمريكا كه از كندي، ناكارآمدي و موضع ضد اسرائيلي سازمان ملل به خشم آمده‌‏اند, در بهترين حالت سازمان ملل را به عنوان يك امر ناگزير و در بدترين حالت به عنوان يك وراج‌‏خانه فساد قلمداد مي‌‏كنند.
"ديك چني"، معاون رئيس جمهور آمريكا، تابستان گذشته در گردهمايي جمهوري‌‏خواهان اين كشور اعلام كرد: "جورج بوش" براي دفاع از مردم آمريكا هرگز از سازمان ملل كسب اجازه نخواهد كرد.
قرار است "عنان" در بهار سال آينده گزارش كاملي از توصيه‌‏ اين هيات كه بيش از 100 مورد است، به همراه گزارشي از اهداف توسعه هزاره, در اختيار سران تمامي 191 كشور عضو سازمان ملل قرار دهد. اين اهداف كه در سال 2000 به تصويب سران تمامي كشورهاي جهان رسيد, شامل گسترش صلح امنيت، حقوق بشر و تلاش براي مهار فقر و گرسنگي تا سال 2015 است.
آن‌‏گاه "عنان" اين گزارش را در مجمع عمومي سازمان ملل در سپتامبر آينده ارائه مي‌‏كند.
بسياري معتقدند، اين آخرين شانس سازمان ملل براي اصلاح ساختار خود است. اما مساله تنها محدود به اين اصلاحات نيست. مساله اصلي اين است كه آيا كشورهاي جهان مي‌‏پذيرند كه فعاليت‌‏هاي نظامي خود را تحت كنترل مقررات قوانين بين‌‏المللي درآورند يا خير؟ سازمان ملل متحد درحقيقت يك سازمان كهنه و ناكارآمد است. اقدامات اعضاي اين سازمان به همراه نارسايي‌‏هاي ذاتي آن, منجر به ناكارآمدي اين سازمان شده است.
اما "كوفي عنان"، دبير كل سازمان ملل، در نشست مجمع عمومي در سپتامبر گذشته گفت: اگر نمي‌‏توانيم استفاده خوبي از اين سازمان ببريم, لااقل چنين تصور نكنيم كه مي‌‏توانيم ابزاري كارآمدتر از اين سازمان پيدا كنيم.