ماهيت حكم حكومتى، محسن آرمين، روزنامه شرق

محسن آرمين: مسئله حكم حكومتى در نظام جمهورى اسلامى ايران هرچند مسئله جديدى نيست اما حداقل چيستى و چگونگى و چرايى آن در عرف سياسى جامعه نيازمند روشنگرى است. طى چند سال گذشته حداقل در سه مورد اين موضوع در عرصه سياسى كشور بحث انگيز شده است. سال اول فعاليت مجلس ششم و به هنگام طرح اصلاح قانون مطبوعات، نامه رهبرى از سوى رئيس مجلس حكم حكومتى تلقى و اعلام شد. در جريان انتخابات مجلس هفتم نيز دبير شوراى نگهبان از نامه رهبرى به اين شورا مبنى بر بازنگرى درخصوص رد صلاحيت هاى گسترده و تامين نظر رئيس جمهورى و رئيس مجلس و نيز توصيه رهبرى مبنى بر عدم ابطال نتايج انتخابات هفت حوزه باقى مانده به عنوان حكم حكومتى ياد كرد. مسئله اصلى اين است كه حكم حكومتى در نظام دينى ما چه جايگاهى دارد و مبادى و مجارى صدور و تنفيذ آن چيست؟

آيا حكم حكومتى در عرض قوانين و نظامات جارى است يا در طول و يا در چارچوب آن؟ بر پايه فرض مذكور فلسفه تاسيس نظامات اجتماعى و ترتيبات قانونى كه مناسبات فردى و اجتماعى و روابط دولت و جامعه براساس آن تنظيم مى شود چه خواهد بود؟ اختيارات و مسئوليت هاى اركان و اجزاى حكومت به ويژه نهادهاى انتخابى چگونه قابل تفسير است؟ و اساساً جمع مقوله حكم حكومتى با نهاد قانون اساسى و حكومت به مفهوم مدرن آن چگونه خواهد بود؟ آيا حكم حكومتى مقوله اى استثنايى و نادر است كه تنها به هنگام بروز تنش رخ مى نمايد يا صرفاً در مواقعى كه هيچ راهكار قانونى براى رفع بحران يافت نمى شود حكم حكومتى موضوعيت پيدا مى كند و يا اينكه احكام حكومتى نسبت به بحران يا عدم بحران لااقتضاست و ملاك آن الزاماً تنش و بحران نيست؟

حتى اگر بپذيريم در حوزه بحث هاى نظرى اين مباحث مطرح و معضلات و ابهامات آن حل وفصل شده است با اطمينان مى توان گفت چاره جويى ها و راهگشايى هاى احتمالى از حوزه تئورى و نظر به عرصه اجرا و عمل راه باز نكرده است. تصور رايج از حكم حكومتى اين است كه در نظام دينى مرهمى وجود دارد تا به هنگام بروز بحران و تنش در جامعه و فقدان سازوكارهاى قانونى براى حل آن به چاره انديشى مى پردازد و مشكل را مرتفع مى سازد. كما اينكه اخيراً در خصوص پرونده دكتر سيدهاشم آقاجرى رئيس قوه قضائيه در نقد اين نگرش اظهار داشت: «نيازى به صدور حكم حكومتى در اين زمينه نيست زيرا راهكارهاى قانونى براى رسيدگى به اين پرونده وجود دارد و پرونده آقاجرى سير قانونى خود را طى مى كند.» چنانكه از اين پاسخ پيداست به عقيده رئيس قوه قضائيه حكم حكومتى در شرايطى ضرورت مى يابد كه راهكار قانونى براى حل معضل وجود نداشته باشد. اما حداقل سه نمونه از حكم حكومتى كه بدان اشارت رفت، براساس همين الگو مى توانست سير طبيعى خود را در مسير قانونگذارى طى كند و چنانچه شوراى نگهبان آن را تأييد نكرد مجمع تشخيص مصلحت به بررسى آن بپردازد. مشخصاً در مورد موضوع ردصلاحيت ها و يا ابطال نتايج انتخابات حوزه هاى انتخابيه نيز هر چند جامعه و نظام خود را مواجه با بحران مى ديد، اما موازين روشن قانونى براى حل معضل وجود داشت و كافى بود شوراى نگهبان ملزم به رعايت و اجراى قانون شود.

به نظر مى رسد براى پاسخگويى به ابهامات و اساساً روشن شدن چيستى و چگونگى حكم حكومتى ناگزير بايد به مبحثى مبنايى تر يعنى نوع تلقى از نظريه حكومت دينى و حدود اختيارات ولى فقيه رجوع كرد. در يك تلقى ولى فقيه تنها به پشتوانه مشروعيت الهى عهده دار اداره امور جامعه است و نظامات و ترتيباتى نظير قانون اساسى، تفكيك قوا و نهاد قانونگذارى و اجرا و داورى، بازوان ولى فقيه براى اداره امور است. حدود و اختيارات و وظايف نهادهاى مذكور هيچ يك بالاصاله نيست. اين حدود اختيارات و وظايف تا آنجا مقبول و محترمند كه تابع اراده ولى امر بوده يا از تأييد عام اوليه منصرف نشده باشد.

در غير اين صورت وظايف و اختيارات مذكور بلا اثر و قوانين و مصوبات و عملكردهاى مبتنى بر آن متوقف، نسخ يا لغو مى شود. اين اراده مى تواند ناشى از نظر فقهى ولى فقيه يا مصلحت سنجى هاى او براى نظام باشد. در اين ديدگاه حكم حكومتى كاملاً روشن است. حكم حكومتى حاكم بر احكام اوليه و نيز قوانين جارى است و ملاك حكم حكومتى مصلحت نظام سياسى يا مصلحت جامعه براساس تشخيص ولى فقيه است. تحقق اين تشخيص مى تواند محصول اجتهاد ولى فقيه، رايزنى ها و مشورت هاى خصوصى و يا برآمده از نظر مشورتى نهادهاى قانونى مثلاً مجمع تشخيص مصلحت باشد. اختيارات ولى فقيه محدود و مقيد به قانون و احكام اوليه نيست.

اين تصور از نظريه ولايت فقيه البته از انسجام درونى و سامانى منطقى برخوردار است لكن نظريه مذكور فارغ از جبهه حكومت و دولت به مفهوم مدرن و رايج آن در دنياى امروز و تئورى هاى نوين حكومت معنا مى يابد كه قانون اساسى به عنوان ميثاق ملى، مردم سالارى، حق حاكميت ملت در تعيين سرنوشت خويش، حقوق شهروندى و آزادى هاى فردى و اجتماعى از لوازم خاص آن است. در نظريه ولايت فقيه انتخابى، اختيارات محدود به حدود مقرر در قانون اساسى به مثابه ميثاق ملى است. اصلاح طلبان به اختيارات ولى فقيه در چارچوب قانون اساسى معتقدند. اين نظريه مى تواند علاوه بر سازگارى درونى از سامان منطقى بهره مند باشد و با حكومت به مفهوم مدرن و لوازم و مقتضيات آن و نيز اصل مردمسالارى و حاكميت ملت برسرنوشت خويش همخوان باشد، مشروط بر آن كه به لحاظ نظرى مقولات مرتبط با بحث ولايت فقيه براساس همين مبانى روشن شود. از جمله اين كه جايگاه حكم حكومتى در اين نظريه چيست؟ چگونه مى توان حكم حكومتى را با اختيارات قانونى ولى فقيه جمع كرد؟ به نظر مى رسد معتقدان به ولايت فقيه انتخابى در پاسخ به اين سئوال ها توافق و اجماع ندارند.

برخى از آنان حكم حكومتى را به عنوان حكمى لازم الاتباع و حاكم بر اختيارات قواى كشور از جمله قوه مقننه به رسميت شناخته اند و برخى ديگر حداقل حكم حكومتى با تلقى رسمى و رايج را با قانون اساسى و وظايف و اختيارات اركان و اجزاى نظام آنچنان كه در قانون اساسى تبيين شده است، قابل جمع نمى دانند. بنابراين به نظر مى رسد معتقدان به ولايت فقيه انتخابى همانند اصل نظريه ولايت فقيه بايد در پى قرائتى سازگار از حكم حكومتى با موازين قواعد حكومت مدرن و اقتضائات آن باشند و تفسيرى از حكم حكومتى به دست دهند كه در تعارض با اصل حاكميت قانون و اصل قانونى بودن اختيارات و مسئوليت ها قرار نگيرد. بخش بعدى اين نوشتار تلاشى است براى تبيين چنين قرائتى از حكم حكومتى. ابتدا اندكى بايد در مفهوم حكم حكومتى تأمل كرد. در فقه شيعى احكام به اعتبارى به سه نوع احكام اوليه، احكام ثانويه و احكام حكومتى تقسيم مى شوند.

۱- احكام اوليه احكامى هستند كه از كتاب و سنت استنباط مى شوند- وضع شارع اند و ملاك آن مصلحت ثابت و پايدار نوع انسان ولذا ثابت و غيرقابل تغييرند و شامل عموم عبادات و تا حدودى معاملات و عقود مى شوند. ۲ - احكام ثانويه كه احكام شرايط اضطرارى و نتيجه تزاحم در حكم اوليه در مقام عمل و اجرا هستند. لذا اعتبار آن موقت و محدود به وجود ضرورت و شرايط استثناء است۱ ۳ _ احكام حكومتى كه در برخى از متون فقهى از آن به احكام سلطانيه تعبير شده است ناظر به ترتيبات و نظامات اجتماعى و اداره امور جامعه و حل مشكلات آن است.

توجه به ملاك هاى احكام سه گانه فوق تفاوت ميان آنها را آشكار مى سازد ملاك احكام اوليه، شريعت يعنى كتاب و سنت و ملاك احكام ثانويه، ضرورت و ملاك احكام حكومتى، مصلحت جامعه است. احكام حكومتى برخلاف احكام اوليه، وضع حكومت است نه وضع شارع و مى تواند ثابت يا غير دائم باشد. حتى حكم حكومتى يك موضوع در زمان واحد در دو جامعه مختلف مى تواند متفاوت باشد زيرا هم شكل حكومت و هم نحوه اداره جامعه و نيز قوانين و مناسبات و روابط اجتماعى آن تابع فرهنگ، مليت و شرايط اقليمى و تاريخى متفاوت است. لذا احكام حكومتى يك موضوع برخلاف احكام اوليه هم در شرايط متفاوت و هم در جوامع و مناطق متفاوت مى تواند متفاوت باشد. همچنين احكام حكومتى تابع مصلحت جامعه است نه ضرورت. لذا برخلاف احكام ثانويه در مواقع غير اضطرار نيز مى توانند براحكام اوليه مقدم بوده و جنبه هاى دائمى داشته باشند.

به اين ترتيب هر آنچه عقلاً و عرفاً در حيطه وظايف حكومت و اداره امور عرفى جامعه و روابط عرفى ميان حكومت و جامعه قرار دارد و حكومت بنا بر تعهد خود در برابر ملت موظف به انجام آن است در صورتى كه جزء احكام اوليه نباشد در حيطه حكم حكومتى خواهد بود. حكم حكومتى به اين مفهوم كه به نظر مى رسد دقيق ترين تعريف از آن باشد لازمه حكومت و حكومت دارى است و اختصاص به موارد استثنا و زمان بحران ندارد. بلكه احكام حكومتى، احكامى متعارف و معمول براى تاسيس و تدبير نظامات و ترتيبات اجتماعى و اساساً ناشى از اختيارات حكومت ها براى ايفاى مسئوليت در اداره امور جامعه براساس مصلحت جامعه هستند. گستردگى اختيارات حكومت و حاكميت احكام حكومتى بر احكام اوليه شرعى به معناى بى حدوحصر بودن آن نيست بلكه گستره آن محدود به گستره اى است كه وظايف و تعهدات حكومت در قبال جامعه را تشكيل مى دهد. ماهيت اين تعهدات در حكومت اسلامى برغايات و اهدافى كه اسلام براى جامعه مقرر داشته و عقل عرفى تشخيص مى دهد مبتنى است. اقامه عدل، نفى استعباد، تامين آ زادى انسان ها و فراهم آوردن زمينه هاى سلامت روانى و ارتقاى روحى و معنوى انسان ها، رشد و شكوفايى مادى و برخوردارى جامعه از مواهب الهى و تحقق عزت جامعه، مصالح جامعه و جهت گيرى و ماهيت احكام حكومت اسلامى را تشكيل مى دهد.

تعيين و تشخيص مصاديق مصالح جامعه نيز در هر زمان عموماً با عقل جمعى انسان ها است كه مصالح و مفاسد زندگى خويش را تشخيص مى دهند. اين مصالح عموماً با ضابطه مند كردن حقوق و آزادى هاى فردى در كليه عرصه ها از جمله اقتصادى، اجتماعى، سياسى و... كه خود نوعى محدوديت است به نفع حقوق جامعه تامين مى شود.

اخذ ماليات و عوارض گمركى يا افزايش آن، وضع ضوابط و مقررات در استفاده از آزادى ها و امكانات، اعمال ممنوعيت ها و كنترل ها در صادرات و واردات، مقررات و محدوديت ها براى ورود و خروج مسافر و كالا و... كه همگى با هدف ايجاد توازن و تعادل اقتصادى، اجتماعى و ساماندهى اوضاع و به طور كلى تامين مصالح اجتماعى صورت مى پذيرد از اختيارات و وظايف حكومت و در حيطه احكام حكومتى به شمار مى آيد. مطابق احكام اوليه هيچ فردى را نمى توان غير از عناوين فقهى، خمس و زكات كه از فروع دين هستند تحت عنوان ماليات يا هر عنوان ديگر ملزم به پرداخت وجهى كرد. مطابق حكم اوليه هيچ فردى را نمى توان تحت هيچ عنوانى از عبور و مرور و توقف در خيابان و شارع كه ملك اشخاص نيست يا ورود و خروج به سرزمين منع يا به رعايت پاره اى مقررات ملزم ساخت.

اين الزامات و هزاران الزامات ديگر همان قوانين يا احكام حكومتى يا احكام سلطانيه هستند. حتى پاره اى از احكام اوليه نيز كه امروزه در قالب قانون صورت بندى شده اند، حكم حكومتى محسوب مى شوند زيرا چه بسا فقيهى و مرجعى نظر فقهى متفاوتى از حكم اوليه مذكور داشته باشد اما از آنجا كه آن حكم صورتى قانونى يافته است او و پيروانش ملزم به رعايت قانون هستند. با توجه به تبيين فوق، حكم حكومتى چيزى جز قانون نيست و اختصاصى به حكومت دين ندارد. هر حكومتى اعم از دينى و غيردينى از آن جهت كه حكومت است وظايف و تعهداتى در قبال جامعه و اداره آن دارد كه بايد بدان عمل كند.

تفاوت حكومت دينى و غيردينى برخوردارى و عدم برخوردارى از حكم حكومتى نيست زيرا حكم حكومتى همان قانون است و هر حكومت بدان نيازمند است. تفاوت حكومت دينى و غيردينى احتمالاً ناشى از تفاوت نوع تعهدى است كه هر يك در قبال جامعه دارند و اين تفاوت به نوبه خود به تفاوت در برخى از قوانين (احكام حكومتى) در اين دو نوع حكومت منجر مى شود. اكنون اين سئوال مطرح است كه مرجع و مقام اصدار حكم حكومتى كيست؟ چه مرجعى مصالح عمومى را تشخيص و در مقام وضع حكم حكومتى و به تعبير امروزى تصويب و اجراى قوانين و مقررات مى نشيند؟ سازوكار صدور حكم حكومتى چيست؟ در نظريه سنتى ولايت فقيه پاسخ روشن است. مفهوم حكومت و دولت مدرن و اقتضائات آن از جمله قانون اساسى و اصل تفكيك قوا، پارلمان، حق حاكميت مردم بر سرنوشت خويش و... سخن گفته مى شود، به روشنى پيداست كه تشخيص مصلحت جامعه و نظام بر اساس نظريه سنتى با ايده قانون اساسى و نيز وجود مجلس منتخب ملت به مثابه مرجع قانونگذارى همخوانى ندارد.

مصلحت جامعه به موارد معين محدود خلاصه نمى شد و تا بتوان آن را از ساير امور در اداره جامعه كه در نظام هاى سياسى امروز بر عهده قواى سه گانه و در چارچوب وظايف و اختيارات آنها است تفكيك كرد. چنانكه گفتيم مبانى بخش اعظم قوانين مصوب مجلس، لوايح بودجه سالانه و برنامه هاى ميان مدت و درازمدت دولت، تصميمات و اقدامات قوه مجريه و حتى بخش هايى از قانون شرح وظايف و اختيارات سازمان هاى تابعه قوه مجريه با احكام اوليه شرعى انطباق ندارد. لذا هر تصميم و اقدامى در چارچوب مصلحت جامعه و نظام منوط به تصميم، صلاحيت ها و اختيارات قواى سه گانه است.

حكومت منطبق با چنين نظريه اى حكومت جمهورى مبتنى بر اصل تفكيك قوا و برخوردار از قانون اساسى است. همچنين داورى مجمع تشخيص مصلحت در موارد اختلاف ميان مجلس و شوراى نگهبان به نفع نظر مجلس به ويژه آنجا كه شوراى نگهبان مصوبه مجلس را مغاير با شرع تشخيص مى دهد از مصاديق بارز حكم حكومتى است. در اين موارد مجمع تشخيص مصلحت بنابر وظيفه ذاتى و مستقل خود كه در قانون اساسى بدان تصريح شده است مصوبه اى را كه به نظر فقهاى شوراى نگهبان اختيارات و وظايف معينى برعهده دارند اعمال اقتدار مى كند. در دولت مدرن قانون جانشين تصميمات فردى حاكم شده است و سازوكار تنظيم و صدور و اجراى قانون نيز همگى در قالب نهادها و موسسات حكومتى صورت مى پذيرد. بنابراين چنانچه به لوازم دولت مدرن متعهد باشيم ناگزير خواهيم بود مفهوم حكم حكومتى را از صورت فردى خارج كرده بدان صورتى نهادى و جمعى ببخشيم. و براى تعيين و اجراى آن سازوكارى نهادى تعريف كنيم. اين بدان معناست كه مرجع حكم حكومتى را نماد حكومت بدانيم حكم حكومتى نهادى مقتضاى حكومت نهادى امروزى است و اين سخن غريبى نيست. در نظام جمهورى اسلامى ايران كه ولايت فقيه يكى از عناصر تشكيل دهنده ساخت سياسى آن است، در بسيارى از موارد بر اساس همين منطق عمل مى شود.

در حال حاضر وضع مالياتى، قوانين ناظر بر روابط و مناسبات اجتماعى، تعيين حدود و مقررات براى فعاليت در حوزه هاى مختلف سياسى، اجتماعى، اقتصادى كه بر اساس قانون اساسى و توسط مجلس و دولت همگى در سطحى فراتر از احكام اوليه شرعى و بلكه در بسيارى از موارد از مصاديق آشكار حكم حكومتى هستند، شوراى نگهبان تصويب آنها را هرگز منوط به تأييد ولى فقيه نكرده و نمى كند. مثلاً در افزايش يا كاهش سود و عوارض گمركى، ماليات بردرآمد و اجناس، افزايش جرايم و مقررات راهنمايى و رانندگى در لوايح بودجه سالانه، تعيين ضوابط در صدور پروانه فعاليت كسب، تصويب قانون كار و ملزم ساختن كارفرما به حداقل دستمزد، بيمه كارگر و ... مشروط ساختن فعاليت افراد در حرف مختلف به كسب حداقل صلاحيت هاى حرفه اى و... كه مضمون قوانين عادى مصوب مجلس و تصميمات اجرايى دولت را تشكيل مى دهند، نسبتى با احكام اوليه شرعى ندارد و از مصاديق روش حكم حكومتى هستند اما شوراى نگهبان هيچيك از اين قوانين را با اين استدلال كه احكام حكومتى از صلاحيت هاى ولى فقيه است آنها را مغاير با شرع اعلام و تصويب آن را منوط به تأييد ولى فقيه نكرده است. و اين نوع موارد را تأييد مى كند و اجراى آن را بلااشكال اعلام مى كند. اقدام مجمع تشخيص مصلحت در اين موارد چنانكه از نام اين مجمع پيداست از باب مصلحت و مصوبه آن مصداق بارز حكم حكومتى است.

از آنچه گذشت پاسخ به اين سئوال كه سازوكار اعمال حكم حكومتى در حكومت امروزى چگونه است روشن مى شود. در حكومت به مفهوم جديد كه نظام جمهورى اسلامى ايران نيز يكى از مصاديق آن است، حكم حكومتى از طريق و به وسيله نهادهاى حكومتى و حاكميتى و در چارچوب وظايف و اختيارات آنها قابل اعمال است. و با وجود نهادهاى مذكور ضرورتى به صدور و اعمال حكم حكومتى خارج از سازوكارهاى نهادى مذكور وجود ندارد. اساساً تمسك به سازوكارى جز اين مغاير با فلسفه وجودى نهادهاى مذكور است. لذا بايد در پى قرائتى روزآمد از حكم حكومتى و نحوه صدور آن بود كه با نظامات حكومتى جديد سازگار باشد.

اين قاعده البته اختصاصى به مقوله حكم حكومتى ندارد. بسيارى از مفاهيم دينى ناظر بر عمل اجتماعى سياسى نيازمند روزآمد شدن و انطباق با شرايط دوران جديد است. اما حكومت به مفهوم مدرن از طريق نهادهاى مختلف كه هر يك طبق قانون اساسى در مواردى نيز كه از سوى شوراى نگهبان مخالف شرع تشخيص داده مى شود جهت رفع اختلاف به مجمع تشخيص ارجاع مى گردد. مجمع بر اساس وظيفه ذاتى و مستقل خود درباره آنها نظر مى دهد و مصوبه مجلس براى قانونى شدن آنها كافى بوده و طبق قانون اساسى نيازى به تأييد مرجع ديگرى نيست. حال اگر شوراى نگهبان در پاره اى موارد غير از موارد جارى و عادى تصويب و اجراى تصميمى را كه اتخاذ آن در صلاحيت مجلس است منوط به حكم حكومتى مى كند، موضوعى است كه توجيهى براى آن وجود ندارد. اگر موارد سابق الذكر مصداق حكم حكومتى نيستند از چه مقوله اى هستند و اگر از باب حكم حكومتى هستند تفاوت آنها با احكام حكومتى كه اين سازوكار نهادين را طى نمى كنند چيست؟ آيا در اين زمينه با نوعى تهافت و دوگانگى ناشى از عدم تبيين نظرى و علمى مقوله حكم حكومتى و غفلت از روزآمد كردن آن نيستيم؟

پى نوشت ها:

۱- القواعد و الفوائد. محمدبن مكى عاملى شهيد اول. نخستين سيد عبدالهادى حكيم ج ۱: ۱۳۳-۱۳۲

۲- همان ج۱: ۳۲۰

۳- الرسائل، امام خمينى: ۵۰